公证参与城乡基层治理的现状及优化途径

^{吕慧敏  朱妍}

   ^{中共中央国务院发布的«关于加强基层治理体系和治理能力现代化建设的意见»中提出，国家“力争用５年左右时间，建立起党组织统一领导、政府依法履责、各类组织积极协同、群众广泛参与，自治、法治、德治相结合的基层治理体系”，进一步“完善党建引领的社会参与制度。统筹基层党组织和群团组织资源配置，支持群团组织承担公共服务职能。培育扶持基层公益性、服务性、互助性社会组织。支持党组织健全、管理规范的社会组织优先承接政府转移职能和服务项目。搭建区域化党建平台，推行机关企事业单位与乡镇(街道)、村(社区)党组织联建共建，组织党员、干部下沉参与基层治理、有效服务群众”。①从该«意见»中可以推出，国家将大力扶持具有基层公益性、服务性、互助性的社会组织参与基层社会治理，并允许党组织健全、管理规范的社会组织优先承接政府转移职能和服务项目。公证机构作为依法设立，不以营利为目的，依法独立行使公证职能、承担民事责任的证明机构，一直具有服务、沟通、证明、监督四大职能优势，在预防风险、化解纠纷、服务群众、保障交易安全、维护市场秩序等方面比其他社会组织更具中立性，比行政机构更具独立性，所出具的公证书比一般证明文件更具法定证明力。因此，公证行业在新一轮基层社会治理体系建设中将有巨大发展空间，我们应牢牢把握这个转型升级的新机遇。}

^{一、公证参与城乡基层社会治理的现实情况}

^{(一)公证参与城乡基层社会治理的实践创新}

  ^{自十九大以来，公证行业在基层社会治理方面已有初步探索，部分公证机构通过“公证＋社会治理”模式创造了新的业务领域，在协同社会治理方面取得明显成效。从目前公证参与城乡基层社会治理的创新模式来看，主要有以下三种:}

^{1、“公证＋家事法律服务”模式}

   ^{传统的家事公证类型有很多，比如抚养权协议公证、遗嘱公证、夫妻财产约定公证、继承公证等。但随着社会关系复杂化和老龄化人口增多，以前单一公证事项即能解决的问题，现在可能需要几种公证服务配套解决。对此，部分公证机构专门研究探索新型家事需求公证解决方案，开展家事公证综合法律服务。针对老龄人口的养老问题，部分公证机构创新开展综合性公证养老服务，制定意定监护、以房养老协议、设立居住权、订立遗嘱、保管遗嘱、执行遗嘱、管理遗产、财产信托等一系列公证服务，根据为老年人需求，为其设计生活照管、医疗救治、财产管理、维权诉讼、死亡丧葬、遗产处理等全套养老方案，助力老年人按照个人意愿选择养老模式。针对婚姻家庭问题，有公证机构与其他单位合作，成立婚姻家庭纠纷调解工作室，整合人民调解员、律师等社会资源，调解婚姻家庭纠纷矛盾，同时配套采用协议公证、提存公证或赋予债权文书强制执行效力公证，化解婚姻家庭矛盾，保障子女、老人、妇女等弱势群体利益，促进家庭和谐稳定。也有公证机构介入到家族信托领域，提供信托合同公证兼提存公证服务，监督专业受托人按照信托文件履职，保障家族财产传承、家族事务得到有效处理。}

^{2、“公证＋基层社会运行”模式}

   ^{公证在保障基层社会活动依法、公平、有序运行方面发挥着重要作用。一方面采用现场监督、保全证据等公证，参与商品房住房选房顺序摇号、政府分配保障性租住房、城乡居民拆迁安置等社会活动，保障群众住房相关权益；参与小区业主大会召开、业委会成立、物业服务公司选聘等小区管理活动，保障小区管理在阳光下运行，维护业主基本权益；参与义务教育学校入学电脑派位工作，保障学生平等的教育权，促进学位选派公平公正公开。另一方面，部分公证处通过研发信息技术，开创公证线上服务社会运行模式。例如，江苏省无锡市江南公证处与软件公司合作首创研发了“业委会公证投票系统”，整合业主信息核验管理、业主投票管理、业务会公告管理、系统管理等四个模块，使得业主在线上就可以参与小区自治管理，对规范业委会的活动、促进小区共建共治共享具有积极意义，同时该公证处在系统中设置了“我要办公证”和“免费法律咨询”按钮，极大方面小区业主办理公证业务、一键寻求法律咨询。①福建省厦门市鹭江公证处在疫情期间首创“口罩预约登记服务系统”，采用“线上预约＋公证摇号”方式为２３０多万市民发放口罩超过５６００万片、为１４０００余家企业发放口罩１０００余万片、为１６８家学校发放口罩及消毒液等防疫物资，合理调配了口罩等紧缺防疫资源，消除了百姓对防疫物资供应紧张的恐慌心理，保障医疗物资公平供应，助力疫情防控。②}

^{3、“公证＋调解纠纷”模式}

   ^{自最高人民法院在２００９年发布«关于建立健全诉讼与非诉讼相衔接的矛盾纠纷解决机制的若干意见»，正式将公证调解纳入法院司法辅助事务范围后，走在前沿的公证机构开始逐步探索公证调解在司法辅助、基层化解纠纷的运行模式。最早开始探索的云南省昆明市明信公证处先是建立“多元化纠纷解机制探索服务基地”，与昆明市官渡区人民法院对接，开展公证调解、公证送达等司法辅助事务。随后成立“调解服务中心”，根据法院委托和当事人申请在诉前、诉中、诉后各阶段及非诉活动中提供公证调解服务。接着，开展“公证巡回调解”，公证人员不只是在司法辅助中心调解室开展调解，而且采取移动办公方式，下沉到各派出法庭、监狱、社区和其他需要调解的地方，灵活满足基层各类调解需求，使调解工作更加亲民、便民。据了解，明信公证处２０１７年调解成功９４１件，涉案总标的为人民币１５８０余万元。③在其他地区，北京市长安公证处设立多元调解中心，与北京市东城区人民法院建立诉调对接程序，将部分事宜公证处理的案件委托公证处调解解决；成都市律政公证处与武侯区人民法院建立“诉讼与公证协同服务中心”，对所有适合调解的案件委托公证处先行调解①；成都市大邑县将公证调解纳入基层综合调解平台等等。}

^{（二）、公证参与城乡基层社会治理的现实问题}

   ^{从已取得的社会效果来看，公证参与城乡基层社会治理符合社会发展、时代需求。但目前，公证在参与基层社会治理方面尚处于自我探索、自我发展阶段，还存在诸多问题，未能发挥最大成效。}

^{1、各地公证机构参与水平和参与程度参差不齐}

   ^{由于各地经济发展水平不一，没有统一的立法政策指引等诸多原因，各地公证机构参与城乡基层社会治理水平和程度大不相同。在经济发展水平高、人民生活条件好的地区，群众对住房、养老、医疗、小区、消费等基层民生领域的要求相对较高，这类地区的公证机构需要贴合实际，打破传统办证领域，在服务民生领域和基层社会治理方面更具突破性和创新性。对于正处于经济建设高速发展城市中的公证机构，在基层治理方面有一定主动性，但创新力度不够。比如，不少区县公证机构参与当地拆迁安置事项，办理物品清点的保全证据公证，办理拆迁安置协议公证；为政府采购、土地拍卖等活动，办理现场监督公证；与登记机关或政务大厅建立合作，设立窗口办证点，方便群众办理业务等。利用传统公证业务满足更多的公证需求，体现了这类公证机构拓展业务范围、提升民生服务的意愿，虽创新力不足，但也在基层治理中发挥重要作用。但对于在偏远地区、经济发展水平低地区的公证机构而言，群众法律意识偏低，公证业务需求量少，基层社会治理的参与程度普遍偏低。}

^{2、部分事业体制公证机构参与积极性不高}

   ^{基层社会交织着基层组织、居民、企业、社会团体等主体之间的复杂关系，涉及到住房、养老、医疗、小区、消费等各个民生服务领域，与人民群众的日常生活工作联系紧密。对于公证机构而言，参与基层治理要主动介入、有效梳理、防范风险，需要专业人才、大量时间、配套制度。合作制公证机构因其在人、财、物上相对自由，体制机制灵活，薪酬分配普遍与绩效挂钩，更容易组建专业团队处理各类基层事务工作，如建立专业的公证调解队伍、成立专业的家事服务中心等，公证人员在拓展公证业务中更具有主动性、创新性。而在各地事业单位分类改革中，大多将公证机构等同于一般公共服务事业单位，按照机关行政管理模式管理人员、财务、薪资待遇等，处于此种制度下的公证人员要么安于现状，履行基本职责，要么流向司法机关、政府、律师行业，因此，在参与基层社会治理中的积极性不高，表现得较为保守和传统。}

^{3、公证机构在农村基层治理中参与度低}

   ^{近年来，国家扶持振兴乡村经济发展，加之«民法典»确立了农村土地经营权可用于流转，不少个人、企业、组织回到农村发展，农村中的民商事活动、土地流转、集体经济组织的经济交往等情况日益增多。而农村大多是法律知识浅薄、风险防控能力薄弱的村民，在遇到签协议、家庭财产分割、土地征用补偿等法律问题时，没有专业法律人员作指导，很容易出现纠纷和矛盾，其实这都是公证可以解决的问题。然而，大部分公证机构没有意识到公证在农村基层治理中的独特作用，以条件艰苦、人手不够、收益低、风险大为由较少到乡村开展公证法律宣传，也很少办理“三农”公证业务。据实地考察，眉山大部分乡村公共法律服务站都未有公证机构的联系方式，反而有驻村律师的联系方式。从这个角度来看，眉山地区公证机构与农村基层社会的联系不够紧密。}

^{4、公证调解在基层纠纷解决中未得到普遍认同}

   ^{除公证调解以外，在基层纠纷解决中还有人民调解、律师调解、行政调解等多种调解方式。由于公证行业在调解领域是新秀，知道和选择公证调解的群众较少，且大多公证员欠缺调解知识和经验，其能力尚不能得到普遍认可。例如，成都大邑县创新基层社会治理模式，搭建“１＋Ｎ”综合调解平台，打造“无讼社区”，吸收整合了人民调解、法院“和合智解”ｅ调解、律师调解、公证调解、劳动仲裁调解等多种调解资源，构建起人民调解为第一道防线、行政调解为第二道防线、司法调解为第三道防线的多元解纷机制。据“１＋Ｎ”综合性调解平台运行情况显示(２０１８年１－１２月):律师调解件数４７９件，调解成功件数４４４件，涉及人数１０１８人；公证调解件数０件，调解成功件数０件，涉及人数０人。①可见，公证调解在基层社区纠纷解决中未能发挥成效。究其原因，一是公证机构对基层社会纠纷解决机制的重视度不够，没有做好相应宣传和业务推广，导致群众不了解公证调解；二是公证调解人员综合素质不高，与律师相比，其在调解方面能力经验不足，导致群众对公证调解认同度不高。}

^{二、优化公证参与城乡基层社会治理的途径}

   ^{存在这些问题，除与经济发展水平不同有关以外，还与没有相应的立法政策指引、体制机制保障、工作机制保障，公证资源分配不均，从业人员综合素质有待提高等等因素相关。在进一步推进公证参与基层社会治理中，需要统筹规划，从各方面对公证做出安排。}

^{(一) 完善法律政策制度}

   ^{目前，在公证参与基层社会治理方面，缺乏与之相关的专门立法及政策指引。完善相关法律法规或规范性文件，对促进公证机构参与基层社会治理起指引和保障作用。一是出台公证机构基层服务管理办法。从法律层面，确定公证基层法律服务范围、服务原则及目的，可将其纳入公证机构年度考核项目，引导公证机构主动作为。例如，２０２０年北京市公证协会出台了«公证公益法律服务管理办法(试行)»，该年北京市公证公益法律服务办理量达到２１.８万件，同比增长１２.５６倍，是前三年公证公益法律服务总量的４倍。②二是将已经取得成效的公证基层法律服务模式上升到政策制度层面，广泛复制推广。例如，对综合性公证养老、业委会公证电子投票、社区公证调解等服务模式，组织专家对其进行专题研讨，以政策意见或指导案例等方式固定下来，用于指导、促进各地公证机构学习借鉴。三是建立与公证机构组织形式相匹配的公益服务减免税收、政府购买等政策机制。③如将公证调解、社区养老、拆迁安置、司法辅助、保障房摇号、突发事件处理、土地经营权流转等促进基层社会发展的公益性公证服务纳入政府购买，或予以减税免税，为公证运行营造良好环境。四是推进事业体制公证机构管理机制创新。高门槛与较低职业待遇之间的冲突，容易导致人员流失，队伍发展缓慢，服务供给得不到扩大，而且过于生硬的管理机制也不利于公证机构主动创新、积极探索，可以考虑赋予公证机构较为灵活的收入机制和用人机制，提高职业吸引力，让其更好的为基层社会治理发挥作用。}

^{(二) 建立健全工作机制}

   ^{要进一步统一规范公证参与基层社会治理，实现公证与基层社会的有限衔接，可由各地司法行政机关与当地基层政府、社区组织联合对公证服务基层社区工作建立统一的工作管理和监督机制，细化明确具体服务范围、运作方式、管理制度、工作流程、人员管理等。同时，整合辖区内公证资源，通过确立奖惩分明、权责统一的办法对公证人员下沉基层社区的工作时间、服务流程等进行管理，以实现每个城乡社区都有公证人员对接，每个城乡社区都有相应的公证服务方式。}

^{(三) 加强内部交流互助}

   ^{各地公证机构发展水平不均衡，且具有独立性，在服务基层社会治理方面大多属于自我探索、自我研究，公证行业内部交流机会较少，两极分化严重。要推动公证行业在这方面的均衡发展，需要加强公证行业内部在业务上、技术上、制度上、管理上的交流互助，以促进公证服务资源共享，执业队伍共建，公证服务均等。一是组织开展业内专题学习交流会，由先进公证机构分享试点经验和创新举措，推广优秀服务案例；二是在业内开展结对帮带活动，由强带弱，以帮助发展较为落后公证机构的业务转型、服务升级、技术更新。}

^{(四) 加大公证实务培训}

   ^{涉及基层民生的事务复杂多样，对公证人员而言，是机遇，也是挑战。要发挥公证在基层社会治理的主体作用，重点还要加强从业人员的综合素质。随着法律服务市场竞争越来越激烈，基层群众的法律需求越来越复杂，公证不再是单一、简单的证明，也不在是“以证换证”，基层社会事务处理涉及到调解纠纷、遗产管理、财产信托、税务代理、知识产权代理等各方面，所以公证人员不仅要熟知公证知识，还要准确掌握社会服务的各类知识。除公证人员自身要加强学习，提升能力以外，还需要行业内部加强对公证从业人员的综合素质培养，加大业务培训力度，拓宽公证实务培训范围。比如，邀请人民调解的专家对公证人员进行调解事务方面的专项培训。}

^{(五) 创新公证服务模式}

   ^{大型公证机构可以通过招揽各种专业的人才、投入大量资金、与技术软件公司合作研发软件平台的方式，创新公证基层服务新模式。中小型公证机构在技术研发、综合配套服务方面存在短板，但可以转变执业理念，树立与现代法律服务业相匹配的发展理念和市场思维，以当事人需求为导向，创新公证服务模式。一方面要主动“走出去”，积极主动与社会其他组织、城乡基层社区建立合作联系，创新合作模式。例如，在社区开展“每周有约”试点，固定一天派驻公证员到社区提供公证法律服务；与所在社区(村)共建微信群，建立线上咨询服务，提供“全天候法律服务”；与养老院、福利院等机构建立合作，为老年人提供配套法律服务。另一方面要主动“引进来”，采购先进软件技术或软件平台，学习吸收优秀服务案例等。}

参考文献:

１. 李志江.公证参与社会治理的实践创新与路径优化[Ｊ].中国公证，２０２１.(０３).４４－４５.

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４. 彭欢欢.公证助力国家治理的主要实践(一)公证服务经济社会发展[Ｊ].中国公证，２０２０.(０８).１９－２５.

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６. 龙明伶.公证助力国家治理的主要实践(三)公证服务法治建设[Ｊ].中国公证，２０２０.(０８).３３－４０.

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文章来源：四川公证公众号